教育評議會對
《學校公民教育指引（一九九六）》
的評論及建議
1996年3月7日
|
前言 一、 整體評論 二、 《指引》突破點或值得讚賞之處 三、 《指引》不足之處 四. 對《指引》的建議 五、 建議撮要 結語 |
前言
在絕大部份國家，公民教育為基礎教育課程的必要組成部份。由於一些歷史因素，本港學校長期沒有開設正規公民教育課程。自中英簽署有關香港前景的聯合聲明後，公民教育重新被提上教育的議事日程上，政府於一九八五年發表《學校公民教育指引》，其後，部份學校亦嘗試在校內推動公民教育，但由於資源不足，師資缺乏，並多以滲透方式進行，故此效果不彰。
《學校公民教育指引（一九九六）》（下稱《指引》）的發表，顯然是公民教育發展中的重要一步。這份文件匯集了不少學者與教育工作者的心血，其內容較諸舊指引有不少進步之處，然而亦見其局限。本會一直關注公民教育發展，頗多會員亦在校內擔負公民教育的工作，對公民教育的理念與實踐均具見解。以下對《指引》作出評論，並提出一系列改善建議。
一、 整體評論
1.
本會認為，《學校公民教育指引（一九九六）》是一本力圖可以過渡九七的教育文件；這個意圖十分明顯，例如：不少地方提及「愛國教育」、「愛國主義」，惟對此等字眼卻不作任何界定，更無詳細剖析；此種處理方法，頗有「抽象肯定認同」，卻「具體不置可否」的味道。
2.
全書內容豐富、包羅萬有，只要是你說得出的公民教育內容，它都「羅致」了；從個人領域的「求諸己」（即所謂「自省」、「自決」、「自律」；見第3.7節「個人層面的輔助價值」）到頗有「國際主義」味況的「國際性公民職責」（見第3.23節「公民教育的本土環境和國際環境」），它都論述了。不過，由於課題主次不明（即主線不清），其內容就只顯得「龐雜」，談不上條理簡明；因此，此種「百科全書式」的指引，「完美」有餘，卻「實用」不足，本會擔心：教師根本無從在教室中落實《指引》內容。
3.
毫無疑問，《指引》之公民教育理念架構「博大精深」，既強調「普效性價值」的重要意義，要把它稱作「核心價值」來施行（見第3.4節），又將公民教育聚焦於「學生為本」方面，「視學生的成長為公民必備素質的培育」（見第3.3節）。本會認為，《指引》之公民教育理念架構純然建構於「追求完美」上，從公民教育的宗旨和目標，到公民的價值觀、態度、信念、能力和行動，洋洋灑灑萬語千言，其實可以簡單地歸結為：「完人教育」。這裡，「完人」的意思是近乎「臻於至善」，是地球村裡的「模範公民」。於是，本來應該具備獨特中華民族性格的中國公民，在此「完人教育」的外衣遮蓋下，統統變成「面目模糊」的「應然」公民、都淹沒在「普效性價值觀」和「公民信念」的龐雜理念裡面；而我們富於「九七時代特色」的、「一國兩制」下的香港中國公民卻統統失去了蹤影！（見第3.3節至第3.21節）《學校公民教育指引（一九八五）》至今已發表整整十年了，按教署每十年檢討課程的原則，此舊《指引》遂於一九九五年底完成檢討，以《學校公民教育指引（一九九六）》名稱重新發佈；並且十萬火急地趕於一九九六年九月在全港中小學施行。本會必須指出，教署要如此匆忙全面落實《指引》，其底因是：一方面祈求《指引》可以順暢過渡九七，另方面是對一九九七年香港主權回歸中國作出回應。明乎此，我們應該同意，《指引》的發佈乃是「回應大時代的召喚」。可是，《指引》竟然沒有在第二章《宗旨和目標》與第三章《以學生為本的學校公民教育理念架構》詳細分析「一九九七」此時代脈絡，僅在第三章《地區社會》與《民族社會》兩個欄目下，對香港將變成「中國特別行政區」及「國民身份」問題作了簡略說明，談不上清楚透徹（見第3.29節至第3.34節）；也沒有明確界定何謂「愛國教育」、何謂「愛國主義」。本會認為，此乃極大的不足之處，有待改善。《指引》對「九七此時代脈絡」的處理方法是：一、只在第一章《簡介》內以寥寥數語點出九七問題：「在過往的十年，香港經歷了快速的社會、經濟和政治上的發展。面對二十一世紀及一九九七年中國對香港恢復行使主權，學校有需要加強公民教育，以培養學生成為理性的、主動的及負責任的公民，以面對因上述轉變所帶來的種種挑戰。」（見第1.1節） 二、但在第四章《課程範圍建議》之《民族社會》欄目內，則提綱揭領地大談如何施教民族教育。本會認為，此種安排是不妥當的，因為它不能有效地、有糸統地落實民族教育；詳見下面分析，此處不贅。
二、 《指引》突破點或值得讚賞之處
與一九八五年《學校公民教育指引》比較，本會認為，新版本《學校公民教育指引》有如下突破：
1.
新《指引》明確提出以「學生為主體」施行公民教育，學生的利益明顯受到特別照顧；此種教學取向值得讚賞。
2.
面對香港主權回歸中國，教育署不再忌諱九七問題，坦然提出：「面對二十一世紀及一九九七年中國對香港恢復行使主權，學校有需要加強公民教育，以培養學生成為理性的、主動的及負責任的公民，以面對因上述轉變所帶來的種種挑戰。」（見第1. 1節）順理成章地，《指引》的《課程範圍建議》就不能不包括民族教育的課題，於是，很多在過去是敏感的政治題目都堂而皇之地成為教室裡師生的研討對象。
3.
新《指引》在公民教育該以何種模式推行方面，不再堅持舊《指引》所強烈推薦的跨學科滲透模式。新《指引》提出三種模式（或其不同組合）以供選擇：一、滲透式；二、獨立學科；三、綜合學科。（第5.4節）這種改善應加肯定。
4.
第六章《統籌與評估》寫得詳細具體，言之有物，對教師應甚有幫助；《指引》尤其注重評估的成效，指出：「評估不應是在計劃完結後才進行，而是在計劃剛開始的時候，就在每一階段進行。」（第6. 8節）又稱：「為了確保學校的公民教育計劃不與時代脫節及適切社會的需要，評估必須是定期和有糸統的，并對學生的需要和社會的轉變保持敏感。」（第6. 12節）這都是搔著癢處的真知卓見，補救了舊《指引》嚴重不足之處。
5.
《指引》多處地方強調要培養「具批判性思考素質」、「有理性的」、「富政治覺醒」、「又負責任的」公民；本會認為，在一國兩制下，港人面對兩套截然不同的意識形態和價值體糸，我們下一代的公民確實必須「具批判性思考素質」和「有理性的」，這何只是應有之義，本會更認為，這是我們必須向下一代刻意培養的公民品質。因為只有下一代公民都具備此種品質，香港才可以在「一國兩制」條件下，堅持香港社會生活方式五十年不變；畢竟，對於回歸中國母體此政治現實，香港人只能在感情上被動地接受，但在理性上，香港人對另一制是主動地排拒的。
三、 《指引》不足之處
1.
正如上文指出：《指引》第四章《課程範圍建議》的內容雖然「龐雜」、包羅萬有，但每一項目卻又簡單得只是一條條的提綱；要教師落實此等項目，教師必須逐一項目自行編寫教材不可。其實，要這些「由淺入深」「由近至遠」自成一個體系的公民教育課題得以落實，本會認為，教育署必須使公民教育成為獨立科或綜合科，從而可以按規定著令課程發展處編寫《公民教育課程綱要》，安排出版社出版課本才成。教育署若指望學校自行編寫教材以便將龐雜的公民教育課題貫串起來，這何只是不切實際、更是不負責任的做法。本會認為，實質上，這也是將公民教育課程「空洞化」，變相扼殺公民教育於空泛的「指引」之中！因為，教育署一天不將公民教育定為獨立科或綜合科，它便沒有責任著令課程發展處編寫《公民教育課程綱要》，而公民課本也就可望而不可即了。我們認為，《指引》一天未能轉化成課程，學校根本就不能有效地、有糸統地落實公民教育。以之比較情境相同的「性教育」，其結果可作殷鑑。
2.
《指引》第一章開宗明義便指出：「本指引的目的，是希望學校作出承擔，以達致公民教育使命。」（第1.2節）然而，縱觀通篇《指引》，卻沒有解釋究竟公民教育的使命是什麼？事實上，《指引》既然聲稱要「面對廾一世紀及一九九七的挑戰」，則要學校承擔公民教育使命決不過份，但何故對此「使命」不作清楚界定？又，此「使命」與「廾一世紀及一九九七的挑戰」的關係如何呢？對於過去（主要指一九八五年之前）的香港公民教育，有學者曾分析指出，其特點是「無政治」、「無民族」。對於香港公民教育的過去狀況，《指引》完全避開不談，本會認為，這種不敢面對歷史的做法，決不是良好公民應有的素質。
3.
《指引》在第3.31節提出：「在政治變遷的時代，我們需要積極建立新的國民身份」、第3.32節又云：「就政治而言，一個人的公民身份決定於他的國民身份」。然而，對何謂「新的國民身份」，《指引》卻沒有清楚界定。它是指「中華人民共和國國民」嗎？《指引》語焉不詳，似有意留待教師各自理解。本會認為，這是非常不適當的，尤其這是關鍵的詞匯。
4.
《指引》雖然在多處提到「九七的挑戰」、「時代的變遷」之類字眼，但它卻沒有在關鍵章節，如在第二章《宗旨和目標》與第三章《以學生為本的學校公民教育理念架構》內作詳細剖析，《指引》甚為吝嗇篇幅，沒有分析師生（港人）應如何面對社會變遷，沒有清楚指出師生（港人）身份與角色面臨何種重大改變。雖然，在第四章《課程範圍建議》裡，《指引》以列舉課題方式要求學生作出討論。本會認為，這是不太適當的安排，因為港人身份與角色的改變，應該是《公民教育指引》裡的關鍵的理念，《指引》有責任明確界定之，釐清含糊之處，以便師生有所遵循。
四. 對《指引》的建議
1.
要顯現過去公民教育的不足處：
《指引》第一章明白指出：「本《指引》的目的，是希望促進學校重新作出承擔，以達致學校教育的公民教育使命」因此，一些歷史事實，如1985年《學校公民教育指引》的不足處，以及過去很長時期香港公民教育裏「無政治」「無民族」的嚴重缺失，應在《指引》中，運用篇幅，作扼要的剖白，否則，《指引》如何向推行公民教育的全港學校，起帶領的、負責的示範作用？又如何說服學校樂於接受《指引》對公民教育「重新作出承擔」呢？
2. 須對關鍵詞彙賦予明確闡釋：
本會認為：《指引》應要就「公民」、「公民教育」、「公民教育使命」等關鍵詞彙，向學校作清晰的交代，否則，此無法回應如《指引》第一章所示「¼¼面對廿一世紀及一九九七年中國對香港恢復行使主權，學校實有需要加強公民教育，以培養學生成為理性的、主動的及負責任的公民，以面對因上述轉變所帶來的種種挑戰。」
故此，本會建議「公民」一詞採取如下定義：「具有一國國藉，並根據該國憲法和法律規定，享有權利並承擔義務的人」，而「公民教育」則定義為：「因應『公民』不同的成長階段，運用各種合法、合理、合情的方法，影響並提升『公民』素質的教育」，而公民教育的使命亦在於此。
3. 公民教育目標、價值及內容的歸納
《指引》在第四章中對公民教育的目標、價值觀有如下的分述：幼稚園及小學有8大學習目標、中學共有9大學習目標；而公民教育價值觀則列出個人普效性核心價值觀（Universal Core Values），由生命神聖至個人獨特性共12種，個人輔助價值（Sustaining Values），由自省至開明共6種，另外，社會普效性核心價值，由平等至改進人類社會共8種，社會輔助價值，由多元性至文明遺產共10種。即合共17種學習目標，36種公民價值。
本會認為如此申述過於繁雜，故建議將公民教育的目標歸納。由近至遠，指向於下列價值：「讓學生建立良好的品格，對知識渴慕追求，具獨立思考、批判的能力，對家庭、朋友、社區乃至國家和不同民族要有關愛，且願意犧性個人利益，用行動去實踐上述目標。」以便學校掌握。
當然，本會認為「讓學生建立良好品格，對知識渴慕追求」乃回到基本的、廣義的公民教育，每一位教育工作者，以及任何科目的任教老師都應作出承擔，而礙於課時，課程編排，獨立成科的公民教育，則應將目標及價值聚焦於「具獨立思考、批判能力、對家庭、朋友、社區乃至國家和不同民族要有關愛，且願意犧性個人利益，用行動實踐上述目標」，如此的公民教育目標，很明顯，國民權責教育、法制教育、人權教育、民族教育，應為主要的內容，其比例定為3：3：2：2。
4. 教育署與學校的共同責任：
本會同意《指引》對公民教育的媒體
¾¾ 學校，清楚說明要有承擔，但《指引》對另一媒體 ¾¾ 教育署，卻少有論及責任，本會認為，如此傾斜，教育署置身事外將不利於公民教育的進一步推廣。因此，《指引》要學校在校內成立公民教育委員會，則教育署更有必要盡速成立全港學校公民學科發展委員會，下設不同的工作小組，並要鼓勵及提供資源讓民間組織，如類似名為「公民教育工作者聯會」之組織，使公民教育能全面及有效的開展。
而《指引》第三章（頁23）指出學校校風對推行公民教育有關鍵影響。本會認為學校固然應發揮專業精神，要盡力保持或創造己立立人及開放的優良校風，但是，教育署亦必要投下種種對學校的實質支援，並重新檢討教育條例與資助則例，藉此幫助學校建立有系統的訓導、輔導、德育的健康文化，使課堂內外的公義，既適用於小部份違規同學，更能保護大部份的守規同學，以樹立權責並重有利於學習的校風，進而使校風轉化為有效能的公民教育的「隱敝課程」。
5. 推行策略方面
《指引》建議公民教育推行有可三種模式：即滲透式、獨立學科、綜合學科。本會認為，1985年之指引已列入之滲透式，明顯是失敗的經驗，對調動教師的積極性產生的作用不大，因此，唯有將公民教育蛻變成獨立或綜合科，且成為核心課程之一，則《指引》方可更有充份理由，要課程發展處在限期內編寫公民教育之課程網要，使公民教育能有效落實。
6. 經費支援：
《指引》列明公民教育要以學生為本，以學校為最佳媒體，則《指引》應補充說明，政府務要開列經常費用為校長、教師提供公民教育培訓。當然，有計劃地推廣現存學校之成功經驗，並發展公民教育校本課程，教育署實責無旁貸。
7. 評估
本會建議在全港學校公民學科發展委員會屬下應設有評估小組，對成為獨立或綜合科之公民科，進行跟進及評估，使公民教育能不斷改進。
五、
建議撮要
1. 《指引》宜明確交代過往推行公民教育的缺失，及舊指引不足之處，以彰顯新指引的作用及增強其說服力。
2. 《指引》應對就「公民」、「公民教育」、「公民教育使命」等關鍵詞彙，作清晰的界定，而無須迴避。
3. 《指引》應將公民教育目標歸納為易於掌握的條文，其中國民權責教育、法制教育、人權教育、民族教育，應為正規課程的主要內容，其比例定為3：3：2：2。
4. 《指引》應要求當局成立公民教育發展委員會，下設各工作小組，並促成類似定名為「公民教育工作者聯會」的組織。除正規課程外，校風（隱敝課程）對公民教育的落實亦具關鍵作用，因此教育署應提供實質支援，促使學校建立正面的訓、輔、德育系統及學校文化。
5. 《指引》應明確提出以獨立科，或獨立綜合科方式落實公民教育，且應成立核心課程組成部份。
6. 《指引》應要求政府撥出經費，以作教師培訓，經驗推廣，課程發展之用。
7. 日後成立的公民教育發展委員會應就正規課程，進行跟進及評估。
結語：
公民教育的有效實施，需要幾項條件的配合：全面推行公民教育的決心；公民教育課程的適切性；教育工作者的專業精神與能力；以及中國政府承諾的「一國兩制」落實程度，即香港能以本身制定的課程去推行公民教育。
本會期望有關方面積極考慮我們提出的建議，對《指引》作出相應修訂。在上述條件的配合下，香港當能開展具時代特點的公民教育。
完
1996年3月7日
若有查詢，請聯絡房遠華先生（2445 0228）
本文送：
1.
教育署長 余黎青萍女士
2,
教育署課程發展處總監 梁一鳴博士
3.
教育署《學校公民教育指引（一九九六）》秘書處 鮑慧鶯女士